vkontakte facebook twitter youtube rss instagram



Владимир Гутенев: Контрольно-надзорная деятельность масштабна, но не эффективна

Владимир Гутенев: Контрольно-надзорная деятельность масштабна, но не эффективна

В настоящее время  в правительстве идет работа над Концепцией  повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014 - 2018 годы. РИА «Регионы России» обратились  к  Первому заместителю Председателя  Комитета Госдумы РФ по промышленности,  Первому Вице-президенту  Союза машиностроителей России Владимиру  Гутеневу с просьбой прокомментировать данную разработку и дать ей  оценку.

- Владимир Владимирович,  насколько актуальна сегодня разработка  новой концепции контрольно-надзорной деятельности? Чем это вызвано?

- Безусловно, актуальна. В принципиальном плане,  очевидно, что наша контрольно-надзорная система, тенденции ее развития находятся в определенном противоречии  с  нынешней острой необходимостью обеспечения высокой динамики  экономического развития страны.

Сама по себе контрольно-надзорная деятельность на федеральном, региональном и муниципальном уровне весьма и весьма  масштабна. В то же время ее нельзя признать эффективной ни с позиции предупреждения, выявления и пресечения нарушений, угрожающих реальным причинением вреда, ни с точки зрения защиты законных интересов граждан и организаций, ни в плане   рационального использования бюджетных ресурсов.    

Судите сами, при громадном числе  проверок (едва ли не 3 млн. за  2012 год) только в 16% случаев выявлены нарушения, влекущие непосредственное причинение вреда.    При этом на проведение проверок из бюджетов всех уровней в том году  было выделено более 70  млрд. рублей. К этому добавим и  косвенные потери бюджета из-за вынужденного снижения экономической активности проверяемых хозяйственных субъектов.  

Особую озабоченность вызывает то, что несовершенство системы госконтроля негативно проявляется при выполнении решений Президента и Правительства России.  Согласитесь, - это совершенно недопустимо, особенно в нынешней сложной политической и экономической ситуации.

Следует заметить, что в период  с 2008 по 2013 гг. была проделана значительная  работа по корректировке правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий, что позволило в значительной мере оптимизировать саму  систему этой деятельности, повысив качество госконтроля  и уровень защиты прав подконтрольных субъектов.

Тем не менее,  потенциал частичной корректировки контрольно-надзорной функции государства,  судя по всему, исчерпан. Очевидна необходимость в принципиальных новациях, переводящих всю систему государственного контроля и надзора на новый качественный уровень.  

На это, кстати,  указывают примеры упразднения и реорганизации ресурсо-распределительных  и контрольно-надзорных органов с возвращением их функций федеральным министерствам или непосредственным переподчинением Правительству РФ (Ростехнадзор, Роспотребнадзор, ФМС, Росздрав, Росздравнадзор и др.).

Именно поэтому Президент России Владимир Владимирович Путин  в июне 2013 года поручил Правительству разработать соответствующую Концепцию.  Минэкономразвития РФ  подготовил  ее проект, в котором  как раз и предлагаются  принципиальные изменения системы, путем перехода к риск-ориентированной модели  ее  функционирования и  разделения функций  в сфере контроля, надзора и разрешительной деятельности.

- Действительно ли сегодня контрольно-надзорная деятельность стала тормозом развития экономики, давит бизнес? Надо ли ослаблять этот пресс?

- Конечно, и об этом было сказано выше,  взаимодействие бизнеса и надзорных служб -  малоэффективно, что негативно сказывается на развитии  экономики страны. С одной стороны,  низкое качество  проверок порождает такие трагедии как саяно-шушенская авария, «хромая лошадь» и т.п. Довольно широкое хождение имеют фальсифицированные про­дукты,  наносящие вред здоровью и конкурентный ущерб добросовестным производителям. Это особо касается  фармакологической сферы, производства медпрепаратов, влияющих на качество жизни граждан. С другой, -  неоправданное давление на бизнес, особенно малый.  Одна проверка пожарного инспектора за­канчивается, как правило, штрафом в районе полутора тысяч рублей, что наводит на мысли о низком профессионализме или о высокой коррупционной емкости.  О потерях времени и бюджета, бесправии проверяемых при заказной проверке, уже говорить не будем…

И все же я не стал бы  совсем уж категорично утверждать о  неподъемном давлении конрольно-надзорной деятельности  на бизнес.  Во всяком случае, результаты недавно проведенного нами опроса предприятий – членов Союза машиностроителей России, не дают для этого оснований.

Принятие закона 294-ФЗ  в 2008 году, по мнению наших респондентов, позволило несколько, а в ряде случаев и заметно,  снизить количество  плановых и внеплановых проверок промышленных предприятий, однако особого влияния на их работу не оказало.  Отмечается, что в большей мере  это влияние проявилось в работе малого бизнеса, особенно  в сфере торговли и услуг, через снятие избыточного объема различных контрольных мероприятий.

Указывая на позитивность этой тенденции, наши эксперты единодушны в том, что возврата к прежнему положению быть не должно, потому что избыточный контроль и его проведение с нарушением законодательства  способны разрушить  даже самый успешный бизнес.

Тем не менее, считают они,  несмотря на предпринятые государством меры, инерция негативного влияния на экономику необоснованных административных барьеров и избыточной «опеки» бизнеса со стороны государства  пока продолжают действовать. И это, конечно,  не способствует оптимизации баланса  между государственным регулированием экономики и ее саморегулированием.  Так что работу над совершенствованием системы контроля и надзора надо продолжать.

-  Поддерживаете ли Вы предложения Минэкономики о переходе к риск-ориентированной модели и разделении контрольной и надзорной функций органов власти?

- Безусловно, поддерживаю. Мировая практика показывает, что введение риск – ориентированной модели при осуществлении контрольно-надзорной деятельности позволило существенно дифференцировать подход к проведению контрольных мероприятий. Эта модель реализуется практически во всех развитых экономиках.

Отмечу, что в прошлом году был принят новый закон «О промышленной безопасности», в работе над которым самое активное участие принимал Союз машиностроителей России. Нами через обсуждение в различных структурах гражданского общества были сформулированы поправки, которые были мною внесены в законопроект и приняты. Они направлены на снижение финансовой нагрузки на предприятия при получении необходимых разрешений на проектирование и эксплуатацию опасных производственных объектов, снижение коррупционных рисков при осуществлении надзорной деятельности.

Получил применение в законе и риск-ориентированный подход при осуществлении государственного надзора в области промышленной безопасности.

В чем его суть? Если вкратце, то объекты госконтроля (надзора) классифицируются в зависимости от степени угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Затем, в зависимости от класса опасности  к ним применяется дифференцированная периодичность проведения плановых проверок. А в отношении наименее опасных объектов таковые вообще могут отсутствовать.

Учитывая, что риски сосредоточены в небольшой группе компаний – это всего лишь 5-10% от их общего числа, представьте, насколько более  эффективно можно организовать расходование государственных средств,  не тратя их на сплошной контроль и максимально снизить издержки бизнеса при ее осуществлении.  Это также позволит  стимулировать применение новых систем безопасности на хозяйственных объектах, в целях сокращения ключевых показателей риска. 

Концепция предлагает ввести риск-ориентированный подход на первом этапе (до 2016 г.) формирования единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов, путем внесения соответствующих изменений в закон 294-ФЗ от 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласен я и с необходимостью  отделения функций контроля от надзорных.  В рамках административной реформы в 2003-2004 годах такие попытки предпринимались, однако,  в силу различных причин дело до конца не было доведено.

Теперь в проекте Концепции для реализации  разделения  функций в сфере контроля, надзора и разрешительной деятельности  предлагается разработать и принять федеральный закон кодифицирующий регулирование разрешительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это должно быть сделано на втором этапе реформирования  до 2016 года.

-  Какие основные положения на Ваш взгляд должны быть непременно отражены в новой Концепции контрольно-надзорной деятельности?

На мой взгляд, в окончательном варианте Концепции  должны быть обязательно сохранены  или включены в нее ряд системообразующих положений.  Прежде всего, все те из них, которые связаны с реализацией риск-ориентированной модели и разделением функций контроля и надзора.

Помимо этого, необходимо предусмотреть исключение дублирования контрольных и надзорных функций различными органами госконтроля и  законодательную ответственность  их должностных лиц за превышение полномочий либо за заведомо неправомерные действия, приведшие к ущербу как проверяемого, так и наполнения бюджетов.  Обеспечить соответствие  проверяемых требований современным условиям и их прозрачность, путем публикации на едином информационном ресурсе. Исключить практику квазисудебных полномочий контролирующих органов. Предусмотреть возможность досудебных соглашений с целью снижения размеров наказания.

Кроме того, считаю необходимым иметь дифференцированный подход к оценке эффективности деятельности различных надзорных органов. При этом хочу отметить довольно высокое качество проверок той же  Счетной палаты, которые с приходом Татьяны Голиковой приобрели еще большую остроту. Однако существует некая закономерность -  чем более серьёзные материалы, претензии к проверяемым, тем чаще решения по этим вопросам принимаются кулуарно.  Очень важно, чтобы не было неких «священных коров».

Но, главное, состоит в том, чтобы все положения Концепции нацеливали дея­тельность органов госконтроля на  стимулирование экономического развития страны и обеспечение безопасности наших граждан.